十一五電力改革主題：繼續(xù)深化而非另起爐灶

全國“兩會”再度把電力體制改革這一備受關注的話題推至風口浪尖。在溫家寶總理所作的政府工作報告中，電力行業(yè)一如既往地列在了“四大壟斷行業(yè)”(電力、郵政、電信、鐵路)之首。溫家寶稱：“要加快推進壟斷行業(yè)改革，進一步放寬市場準入，引入競爭機制，實行投資主體和產(chǎn)權多元化。”
此時，在北京西長安街86號電監(jiān)會和國家電網(wǎng)公司共同的辦公大樓，作為新一輪電力體制改革重點試點之一——近300平米的國家電網(wǎng)電力交易大廳已經(jīng)啟用數(shù)月：“你可以在這里查閱電力市場的交易信息。”現(xiàn)場一位工作人員表示。
國家電網(wǎng)公司相關人士稱，以市場化為目標的電力體制改革，正在按照既定目標推進。而國家電監(jiān)會有關人士則表示，國務院審議通過的《關于“十一五”深化電力體制改革實施意見》已經(jīng)聽取了社會各方的意見，《實施意見》最終稿將于近期揭曉。
據(jù)了解，《實施意見》秉承了2002年出臺的《電力體制改革方案》，即“5號文件”所確定的方向和目標，并將分門別類細化各項改革內(nèi)容，在“十一五”期間全面展開試點。
“5號文件”確定方向未變
即將展開的“深化電力體制改革”，總體目標依然是打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優(yōu)化資源配置，促進電力發(fā)展，推進全國聯(lián)網(wǎng)，構建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。這與“5號文件”確定的總體目標一致。“5號文件”依然是新一輪電力體制改革的綱領性文件。
全國政協(xié)委員、國家電監(jiān)會副主席王禹民在接受記者采訪時表示，2002年以來，按照“5號文件”的精神，電力體制改革各項工作有序推進，取得了重大進展，給傳統(tǒng)電力工業(yè)運行體制帶來了深刻變化：垂直一體化經(jīng)營的體制發(fā)生轉變，發(fā)電側競爭格局基本形成，新型電力工業(yè)監(jiān)管體制已具雛形。改革促進了發(fā)展，深化改革的積極效應逐步顯現(xiàn)。
王禹民說，如果沒有2002年底開始的電力體制改革，就不可能有今天日益壯大的發(fā)電集團和年增1億千瓦的裝機速度，而且可能導致我們現(xiàn)在仍要面對電力供應嚴重短缺的困難局面。三年即扭轉了全國大范圍缺電的局面，這是本屆政府工作的一大亮點和成就，也是電力體制改革的重要成果。
“下一步要進行的電力體制改革絕不是另起爐灶。”國家電監(jiān)會政策法規(guī)部主任、電力體制改革工作小組辦公室副主任王強表示，“十一五”電力體制改革就是要按照“5號文件”確定的目標和方向，繼續(xù)做沒有做完和沒有做好的工作。
但王禹民表示，電力體制改革是一個長期漫長的過程，不能指望電力體制改革在“十一五”期間獲得圓滿結果。
改革焦點待解
王禹民介紹，即將公布的《實施意見》對“十一五”期間的電力改革作了全面部署，即重點是抓緊處理廠網(wǎng)分開遺留問題，加快區(qū)域電力市場建設，積極推進雙邊交易市場化，繼續(xù)推進電價改革，對輸配分開、深化農(nóng)電改革等難點問題進行重點探索，加快電力法規(guī)建設和電力行政管理體制改革。

據(jù)了解，“廠網(wǎng)分開”是“十五”電力改革的一項標志性內(nèi)容，但劃分資產(chǎn)后留下的一系列遺留問題遲遲未得到解決。不過，這一方面近期已取得突破性進展，最新消息稱，920萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)已經(jīng)處理完畢，647萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)處理已經(jīng)啟動。
而區(qū)域電力市場自2004年1月開始從東北試點以來，模擬運行至今，已經(jīng)先后被叫停兩次，最近一次由于年度競價結果平衡賬戶資金虧損較多而被叫停。在華東區(qū)域電力市場模擬過程中也同樣出現(xiàn)了購電成本增高，電網(wǎng)企業(yè)虧空的模擬結果。
據(jù)了解，區(qū)域電力市場模擬運行出現(xiàn)的問題一方面是由于前幾年電力供需緊張造成的，另一方面市場規(guī)則設計得不夠完善也是重要的原因之一。而更重要的問題在于，當前模擬中的幾個區(qū)域電力市場規(guī)則不一，并不有利于建立統(tǒng)一開放的全國電力市場。
而對于改革的關鍵問題——電價改革，一位業(yè)內(nèi)專家稱，廠網(wǎng)分開后，中國的電價已形成了由上網(wǎng)電價和銷售電價兩個環(huán)節(jié)組成的電價體系，卻沒有獨立的輸配電價，輸配電價空間依賴于電網(wǎng)企業(yè)的購售電價格差，盡管已經(jīng)出臺了電價改革中有關輸配電價的實施辦法，但是獨立的輸配電價體系還遠沒有形成。
目前，如何推動這些難題的解決，即下一步“怎么改”的問題還是一個未知數(shù)，有評論人士對此輪電力體制改革謹慎樂觀。據(jù)了解，其主要原因在于《實施意見》雖然為電力體制改革確定了方向，但其焦點僅集中在處理電力改革以來的遺留問題上，而對于電力體制改革的操作主體卻不明晰。
但廈門大學能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強認為不可忽視《實施意見》的改革力度。如果能夠完成《實施意見》所確定的目標，其本身的意義就非同小可。
在探索中深化改革
本報獲悉，雖然國務院已經(jīng)審議通過了《實施意見》，但有關部門目前并沒有下發(fā)此文件，而是要等到廣泛征求意見之后。據(jù)了解，這樣做的目的正是為了進一步細化《實施意見》精神。
王強介紹，“十一五”期間電力體制改革的主要目的是將具體細則進行試點，“各種各樣的改革需要通過試點在實踐中進行探索，然后不斷完善試點方案”。包括輸配電體制改革、農(nóng)電體制改革、電價體制改革都需要先試點之后再鋪開，這些試點都必須圍繞市場化改革進行。
也正因為如此，王強稱，“十一五”電力體制改革的階段性和探索性特征很明顯。王強表示，不能期望“十一五”把電力體制改革的任務全部都完成，只能是完成整個市場化改革中間的一個階段。整個改革是一個漫長的過程。
王強說，這種階段性是從“十五”期間電力體制改革的情況反映出來的：電力體制改革的方向大家都很贊成，但由于改革的措施銜接不夠緊密，在具體落實改革任務、涉及自身利益時，認識就很難達成一致。如2003年國務院就批準了國家發(fā)改委擬定的電價改革方案，但始終沒有落實，電力市場建設也是困難重重，主輔分離也沒全部完成。