我國(guó)水電行業(yè)：并非市場(chǎng)化越高越好

　　十年來(lái)，盡管我國(guó)的電力體制改革取得了巨大的成績(jī)，但客觀地說(shuō)，面對(duì)電改十年來(lái)的變化和所帶來(lái)的新問(wèn)題，社會(huì)各界認(rèn)為電力體制改革基本上不成功的意見，還占有相當(dāng)大的比例。大家對(duì)電力體制改革不夠成功的歸因，集中在兩個(gè)截然相反的方面。

　　一方面有人認(rèn)為，電力體制改革的市場(chǎng)化步子太慢，沒有按5號(hào)文件的精神走下去，甚至在某些地方還出現(xiàn)了倒退。所以，電力體制改革根本就不成功;另一種意見則認(rèn)為電力體制改革本身就帶有方向性的錯(cuò)誤。

　　例如，面對(duì)當(dāng)前我國(guó)電力行業(yè)的諸多困境，能源部的一位老部長(zhǎng)，曾在一篇文章中指出：他曾拜訪過(guò)國(guó)際上電力體制改革的鼻祖，一位英國(guó)的電力體制改革的策劃人。不過(guò)得到的答案卻是“如果早知道改革會(huì)是今天這樣的結(jié)果，他絕不會(huì)去倡導(dǎo)英國(guó)的電力體制改革”。應(yīng)該說(shuō)認(rèn)為改革的結(jié)果今不如昔的，在我國(guó)國(guó)內(nèi)(尤其是在發(fā)電企業(yè)的從業(yè)人員中)，絕對(duì)不會(huì)是少數(shù)。

　　在筆者看來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是人類文明發(fā)展史上能夠刺激生產(chǎn)力大發(fā)展的一個(gè)重要的階段。這個(gè)歷史階段，對(duì)于社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)是不能逾越的。這個(gè)道理已經(jīng)被眾多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家的失誤和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)成功所證實(shí)。但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也有它自身的局限性，因此，市場(chǎng)化改革，未必就是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越充分，市場(chǎng)化的程度越高，效果就越好。

　　水電商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度

　　當(dāng)前，我國(guó)水電的改革存在著“央企之間的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度，而協(xié)調(diào)不足”的問(wèn)題。因?yàn)椋魏未笮偷乃姷拈_發(fā)建設(shè)都是與水資源的調(diào)控緊密相連的重要工程項(xiàng)目，也是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重大公益事業(yè)。江河水利水電開發(fā)的這個(gè)特殊性質(zhì)，往往容不得我們用項(xiàng)目的成敗，來(lái)對(duì)開發(fā)者進(jìn)行市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)和淘汰。

　　所以，過(guò)度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于水利水電的開發(fā)未必是一件好事。美國(guó)可以算是全世界實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最徹底的國(guó)家，但是，美國(guó)政府對(duì)水電開發(fā)的市場(chǎng)化程度，卻遠(yuǎn)沒有達(dá)到我們的水平。美國(guó)江河的大型水電開發(fā)權(quán)，在全國(guó)范圍內(nèi)按照不同的區(qū)域，被分派給了內(nèi)務(wù)部墾務(wù)局、田納西流域管理局和美國(guó)工程師兵團(tuán)這三個(gè)部門。這三個(gè)部門在指定的區(qū)域內(nèi)，都有代表聯(lián)邦政府行使權(quán)力的職能，同時(shí)各自所在的區(qū)域內(nèi)水利水電開發(fā)的成果，又帶有三個(gè)機(jī)構(gòu)之間相互比較和競(jìng)爭(zhēng)的效果。聯(lián)邦政府不會(huì)讓他們?cè)谀骋粎^(qū)域內(nèi)進(jìn)行交叉競(jìng)爭(zhēng)。這種情況有點(diǎn)像我國(guó)電力體制改革后的電網(wǎng)，容許中央企業(yè)之間進(jìn)行區(qū)域性的比較和競(jìng)爭(zhēng)，但是，不讓他們進(jìn)行交叉競(jìng)爭(zhēng)。

　　相對(duì)于我國(guó)水電的改革，美國(guó)政府開發(fā)大江大河的態(tài)度非常慎重，開發(fā)權(quán)根本就不肯交給企業(yè)，而是由聯(lián)邦政府的某個(gè)機(jī)構(gòu)直接操作。不過(guò)，如果沒有交叉競(jìng)爭(zhēng)，由國(guó)有獨(dú)資的企業(yè)代替政府機(jī)構(gòu)的做法，也不是沒有成功的案例。例如，法國(guó)就是由國(guó)有獨(dú)資的法國(guó)電力公司代表法國(guó)政府用市場(chǎng)化的手段開發(fā)核電、水電的。

　　可見，電力體制的市場(chǎng)化的改革未必不可以，但是，一旦產(chǎn)生了交叉競(jìng)爭(zhēng)，其競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果將必然是中央政府權(quán)威的喪失。有人會(huì)說(shuō)，在江河開發(fā)上喪失了中央權(quán)威有什么可怕?難道地方政府就不是為百姓謀福利的嗎?的確，很多情況下地方政府往往更能代表地方百姓的權(quán)益。然而，由于江河開發(fā)的收獲與損益是流域性的，僅僅由某一局部的地方政府規(guī)劃和決策水利水電項(xiàng)目的開發(fā)，對(duì)整個(gè)流域來(lái)說(shuō)未必是科學(xué)的、合理的。

　　所以，世界各國(guó)大江大河上的水利水電的開發(fā)權(quán)，一般是由中央政府直接來(lái)掌握的。這樣才有可能做到科學(xué)合理的開發(fā)建設(shè)。這也是水利水電開發(fā)不同于其他行業(yè)的一個(gè)重要特點(diǎn)。

　　我國(guó)和法國(guó)一樣，理論上中央政府有權(quán)賦予國(guó)有獨(dú)資企業(yè)一定的職能去開發(fā)江河。但是，如果當(dāng)我們一方面賦予了電力集團(tuán)代表中央政府開發(fā)江河權(quán)力，又同時(shí)容許他們之間進(jìn)行商業(yè)性的交叉競(jìng)爭(zhēng)的話，最后的結(jié)果必然是使得所賦予的開發(fā)權(quán)大幅度貶值，甚至是失效。這種不良的后果，早已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了。

　　2011年年底，中央三部委曾聯(lián)合發(fā)文叫停了一些地方政府有償轉(zhuǎn)讓水電開發(fā)權(quán)的行為。這就是中央治理電力體制改革后遺癥的一種舉措，但這似乎并不能從根本上解決問(wèn)題。因?yàn)椋醒胝３謱?duì)大江大河的開發(fā)權(quán)的前提，是不能讓代表中央政府的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)之間在一條流域上進(jìn)行交叉競(jìng)爭(zhēng)。

　　央企競(jìng)爭(zhēng)致矛盾加劇

　　電力體制改革之后，國(guó)家雖然也基本劃定了各個(gè)電力集團(tuán)公司的流域開發(fā)范圍，但是，由于劃分不夠細(xì)致也沒有明確的法律保證，國(guó)有電力企業(yè)甚至其它企業(yè)通過(guò)各種渠道爭(zhēng)取水電站開發(fā)權(quán)的可能性不僅存在，而且時(shí)有發(fā)生。這種商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不僅極大的加劇了央企之間矛盾，也會(huì)影響央企代表國(guó)家開發(fā)江河的形象。同時(shí)還可能會(huì)加劇中央企業(yè)和地方政府的矛盾。

　　假設(shè)不斷有央企向地方政府承諾，如果交給他們?nèi)ラ_發(fā)的話，就可以給地方政府更大的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，地方政府當(dāng)然愿意在合法競(jìng)爭(zhēng)的前提下，選擇能讓地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展更快的一方。盡管這也是能加速地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好事，但是，如果央企之間的“讓利”競(jìng)爭(zhēng)不斷升級(jí)，那么結(jié)果將會(huì)如何呢?

　　在不加碼開發(fā)權(quán)就可能不保的情況下，已經(jīng)獲得開發(fā)權(quán)的央企再咬牙也會(huì)繼續(xù)加碼(除非它同意地方政府換人)。但是，如果上級(jí)政府堅(jiān)決不同意，或者工程已經(jīng)進(jìn)行到了不能再換開發(fā)商的時(shí)候，獲得開發(fā)權(quán)的央企，就未必能按照地方政府的意愿再繼續(xù)增加回報(bào)。這就難免會(huì)讓央企和地方政府之間出現(xiàn)一定的矛盾。

　　這里，我們絲毫也不能責(zé)怪地方政府的胃口太大，只能怪我們的政策制定的不夠科學(xué)，自己給自己招來(lái)了麻煩。一旦中央政府容許了幾個(gè)代表國(guó)家的企業(yè)，都來(lái)參與開發(fā)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，也已經(jīng)就把原來(lái)幫助地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，變成了央企要利用地方的資源賺錢的商業(yè)競(jìng)賽了。對(duì)此，有位地方政府的官員說(shuō)的很尖銳：你們央企在國(guó)外開水水電項(xiàng)目的時(shí)候，一定要給外國(guó)政府很高的回報(bào)，為什么就不能用同樣的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待中國(guó)自己的地方政府呢?

　　也許有人會(huì)覺得，有矛盾、有意見也沒什么關(guān)系。因?yàn)椋覈?guó)的各級(jí)政府絕對(duì)是要下級(jí)服從上級(jí)的。但是，事實(shí)上地方政府官員對(duì)央企的支持態(tài)度，將對(duì)水電項(xiàng)目的實(shí)施起著最關(guān)鍵的作用。例如，由于沒有交叉競(jìng)爭(zhēng)的矛盾，我國(guó)的鐵路、公路、水利工程項(xiàng)目的移民，往往給的補(bǔ)償比水電項(xiàng)目少很多，卻很少出現(xiàn)移民不滿的群體事件。但是，水電工程移民，雖然給錢更多，卻總是矛盾不斷、群體事件頻發(fā)。這里的根本差別，很大程度上就在于地方政府官員的態(tài)度和支持力度。