十一五電力改革主題：繼續(xù)深化而非另起爐灶

全國(guó)“兩會(huì)”再度把電力體制改革這一備受關(guān)注的話題推至風(fēng)口浪尖。在溫家寶總理所作的政府工作報(bào)告中，電力行業(yè)一如既往地列在了“四大壟斷行業(yè)”(電力、郵政、電信、鐵路)之首。溫家寶稱：“要加快推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。”
此時(shí)，在北京西長(zhǎng)安街86號(hào)電監(jiān)會(huì)和國(guó)家電網(wǎng)公司共同的辦公大樓，作為新一輪電力體制改革重點(diǎn)試點(diǎn)之一——近300平米的國(guó)家電網(wǎng)電力交易大廳已經(jīng)啟用數(shù)月：“你可以在這里查閱電力市場(chǎng)的交易信息。”現(xiàn)場(chǎng)一位工作人員表示。
國(guó)家電網(wǎng)公司相關(guān)人士稱，以市場(chǎng)化為目標(biāo)的電力體制改革，正在按照既定目標(biāo)推進(jìn)。而國(guó)家電監(jiān)會(huì)有關(guān)人士則表示，國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革實(shí)施意見》已經(jīng)聽取了社會(huì)各方的意見，《實(shí)施意見》最終稿將于近期揭曉。
據(jù)了解，《實(shí)施意見》秉承了2002年出臺(tái)的《電力體制改革方案》，即“5號(hào)文件”所確定的方向和目標(biāo)，并將分門別類細(xì)化各項(xiàng)改革內(nèi)容，在“十一五”期間全面展開試點(diǎn)。
“5號(hào)文件”確定方向未變
即將展開的“深化電力體制改革”，總體目標(biāo)依然是打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競(jìng)爭(zhēng)、開放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系。這與“5號(hào)文件”確定的總體目標(biāo)一致。“5號(hào)文件”依然是新一輪電力體制改革的綱領(lǐng)性文件。
全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家電監(jiān)會(huì)副主席王禹民在接受記者采訪時(shí)表示，2002年以來(lái)，按照“5號(hào)文件”的精神，電力體制改革各項(xiàng)工作有序推進(jìn)，取得了重大進(jìn)展，給傳統(tǒng)電力工業(yè)運(yùn)行體制帶來(lái)了深刻變化：垂直一體化經(jīng)營(yíng)的體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)格局基本形成，新型電力工業(yè)監(jiān)管體制已具雛形。改革促進(jìn)了發(fā)展，深化改革的積極效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。
王禹民說(shuō)，如果沒有2002年底開始的電力體制改革，就不可能有今天日益壯大的發(fā)電集團(tuán)和年增1億千瓦的裝機(jī)速度，而且可能導(dǎo)致我們現(xiàn)在仍要面對(duì)電力供應(yīng)嚴(yán)重短缺的困難局面。三年即扭轉(zhuǎn)了全國(guó)大范圍缺電的局面，這是本屆政府工作的一大亮點(diǎn)和成就，也是電力體制改革的重要成果。
“下一步要進(jìn)行的電力體制改革絕不是另起爐灶。”國(guó)家電監(jiān)會(huì)政策法規(guī)部主任、電力體制改革工作小組辦公室副主任王強(qiáng)表示，“十一五”電力體制改革就是要按照“5號(hào)文件”確定的目標(biāo)和方向，繼續(xù)做沒有做完和沒有做好的工作。
但王禹民表示，電力體制改革是一個(gè)長(zhǎng)期漫長(zhǎng)的過(guò)程，不能指望電力體制改革在“十一五”期間獲得圓滿結(jié)果。
改革焦點(diǎn)待解
王禹民介紹，即將公布的《實(shí)施意見》對(duì)“十一五”期間的電力改革作了全面部署，即重點(diǎn)是抓緊處理廠網(wǎng)分開遺留問(wèn)題，加快區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)，積極推進(jìn)雙邊交易市場(chǎng)化，繼續(xù)推進(jìn)電價(jià)改革，對(duì)輸配分開、深化農(nóng)電改革等難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)探索，加快電力法規(guī)建設(shè)和電力行政管理體制改革。

據(jù)了解，“廠網(wǎng)分開”是“十五”電力改革的一項(xiàng)標(biāo)志性內(nèi)容，但劃分資產(chǎn)后留下的一系列遺留問(wèn)題遲遲未得到解決。不過(guò)，這一方面近期已取得突破性進(jìn)展，最新消息稱，920萬(wàn)千瓦發(fā)電資產(chǎn)已經(jīng)處理完畢，647萬(wàn)千瓦發(fā)電資產(chǎn)處理已經(jīng)啟動(dòng)。
而區(qū)域電力市場(chǎng)自2004年1月開始從東北試點(diǎn)以來(lái)，模擬運(yùn)行至今，已經(jīng)先后被叫停兩次，最近一次由于年度競(jìng)價(jià)結(jié)果平衡賬戶資金虧損較多而被叫停。在華東區(qū)域電力市場(chǎng)模擬過(guò)程中也同樣出現(xiàn)了購(gòu)電成本增高，電網(wǎng)企業(yè)虧空的模擬結(jié)果。
據(jù)了解，區(qū)域電力市場(chǎng)模擬運(yùn)行出現(xiàn)的問(wèn)題一方面是由于前幾年電力供需緊張?jiān)斐傻模硪环矫媸袌?chǎng)規(guī)則設(shè)計(jì)得不夠完善也是重要的原因之一。而更重要的問(wèn)題在于，當(dāng)前模擬中的幾個(gè)區(qū)域電力市場(chǎng)規(guī)則不一，并不有利于建立統(tǒng)一開放的全國(guó)電力市場(chǎng)。
而對(duì)于改革的關(guān)鍵問(wèn)題——電價(jià)改革，一位業(yè)內(nèi)專家稱，廠網(wǎng)分開后，中國(guó)的電價(jià)已形成了由上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)兩個(gè)環(huán)節(jié)組成的電價(jià)體系，卻沒有獨(dú)立的輸配電價(jià)，輸配電價(jià)空間依賴于電網(wǎng)企業(yè)的購(gòu)售電價(jià)格差，盡管已經(jīng)出臺(tái)了電價(jià)改革中有關(guān)輸配電價(jià)的實(shí)施辦法，但是獨(dú)立的輸配電價(jià)體系還遠(yuǎn)沒有形成。
目前，如何推動(dòng)這些難題的解決，即下一步“怎么改”的問(wèn)題還是一個(gè)未知數(shù)，有評(píng)論人士對(duì)此輪電力體制改革謹(jǐn)慎樂觀。據(jù)了解，其主要原因在于《實(shí)施意見》雖然為電力體制改革確定了方向，但其焦點(diǎn)僅集中在處理電力改革以來(lái)的遺留問(wèn)題上，而對(duì)于電力體制改革的操作主體卻不明晰。
但廈門大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)認(rèn)為不可忽視《實(shí)施意見》的改革力度。如果能夠完成《實(shí)施意見》所確定的目標(biāo)，其本身的意義就非同小可。
在探索中深化改革
本報(bào)獲悉，雖然國(guó)務(wù)院已經(jīng)審議通過(guò)了《實(shí)施意見》，但有關(guān)部門目前并沒有下發(fā)此文件，而是要等到廣泛征求意見之后。據(jù)了解，這樣做的目的正是為了進(jìn)一步細(xì)化《實(shí)施意見》精神。
王強(qiáng)介紹，“十一五”期間電力體制改革的主要目的是將具體細(xì)則進(jìn)行試點(diǎn)，“各種各樣的改革需要通過(guò)試點(diǎn)在實(shí)踐中進(jìn)行探索，然后不斷完善試點(diǎn)方案”。包括輸配電體制改革、農(nóng)電體制改革、電價(jià)體制改革都需要先試點(diǎn)之后再鋪開，這些試點(diǎn)都必須圍繞市場(chǎng)化改革進(jìn)行。
也正因?yàn)槿绱耍鯊?qiáng)稱，“十一五”電力體制改革的階段性和探索性特征很明顯。王強(qiáng)表示，不能期望“十一五”把電力體制改革的任務(wù)全部都完成，只能是完成整個(gè)市場(chǎng)化改革中間的一個(gè)階段。整個(gè)改革是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。
王強(qiáng)說(shuō)，這種階段性是從“十五”期間電力體制改革的情況反映出來(lái)的：電力體制改革的方向大家都很贊成，但由于改革的措施銜接不夠緊密，在具體落實(shí)改革任務(wù)、涉及自身利益時(shí)，認(rèn)識(shí)就很難達(dá)成一致。如2003年國(guó)務(wù)院就批準(zhǔn)了國(guó)家發(fā)改委擬定的電價(jià)改革方案，但始終沒有落實(shí)，電力市場(chǎng)建設(shè)也是困難重重，主輔分離也沒全部完成。